论中小城市非法集资犯罪的惩治 |临安检察网杭州市临安区人民检察院官方网站

非法集资犯罪无论是案件数、涉案金额、涉案人数、被害人损失等方面都已成为危害经济秩序、影响社会稳定、引发上访和群体性事件的重要原因，已成为司法部门、其他社会管理部门、法学界关注的焦点，笔者在实践中发现，我国中小城市非法集资犯罪有其独有的特点和疑难问题，对其进行专门的研究，从而有针对性的提出应对策略，对有效的惩治、打击该类犯罪能够起到事半功倍的效果。

L市面积3100多平方公里，人口57万，是我国典型的中小城市。2014年L市居民平均可支配收入37860元，中小企业数量10800余个，中小企业在扩大就业、增大需求、技术进步以及促进经济社会和谐发展等方面具有大型企业不可替代的作用。但因中小企业规模较小，科技含量偏低，综合竞争力较弱，普遍存在着融资难的问题。虽然国家出台了很多放松信贷、扶持中小企业发展的政策，但现实中银行等金融机构针对中小企业信贷的产品仍然大都以抵押和担保为主要形式，给中小企业向金融部门借贷资金带来了困难。而中小城市老百姓储蓄存款增长，富裕资金储存量较大，与大城市比起来，投资渠道狭窄，为追求资本的快速增值和短期效益，越来越多的群众将资金投入民间借贷市场，因此中小城市较大城市民间借贷活跃。中小城市系熟人社会，“人情”发达，契约意识、法治意识淡薄，一些人急需资金时，往往在亲朋好友之间进行资金拆借，仅仅靠熟人之间相互的责任义务和“面子”来维持借贷信用，因此大部分嫌疑人常常以亲朋好友为纽带，以口口相传的形式对外宣传，将集资混迹于普通民间借贷之中，给非法集资的认定、查处带来更大的困难。

L市检察机关公诉部门2009年至2014年共办理非法集资犯罪案件36件，涉及人员1059人，涉案总金额37亿余元，基本情况如下：

图表1.L市检察院于2009年至2014年办理非法集资刑事案件的情况

1.罪名特征：集资的客观方面主要是借贷，所以罪名仅限于非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，无其他非法集资犯罪罪名，其中非法吸收公众存款罪20件，占51.3%，集资诈骗罪19件，占48.7%。

2.领域特征：从传统的信息公司扩展为投资办厂、扩大生产经营等领域，2011年前主要是集资人成立专门的信息公司进行集资，2011年后主要是以合法成立的企业扩大规模、资金周转为由，进行集资。

3.被害人特征：被害人人数有增多趋势，危害范围越来越广，单个被害人借款数额较大，损失较大。部分被害人是多个非法集资犯罪案件的被害人，更有甚者有部分被害人将从金融机构借贷来的资金借给非法集资人，从中牟取利息差额。

4.宣传途径特征：由于中小城市地域范围相对较小、熟人社会等特点，集资人一般都采用“口口相传”的宣传方式，而不是采用媒体、推介会、传单、手机短信这些比较专业的途径。

5.后果特征：集资人往往将后期集资来的资金用于支付前期集资的本金和利息，也有些将集资资金用于偿还个人其他债务，或者予以挥霍、转移，导致集资款不能返还，被害人的借款无法得到返还，心理上难以平衡，无法承受被骗结果，从而采取上访、新闻曝光等方式，来引起政府和社会的重视，甚至将矛头指向检察院、法院、政府等部门，稍有不慎就引起群体性事件。而且，中小城市家族企业众多，企业间资金拆借现象普遍，案发后集资人一般无法返还向其他企业的借款，形成的连锁反应较大，受影响企业较多，给地方经济造成的危害较大。

非法集资犯罪案件在刑事介入时间、案件性质认定、查处效果上都存在诸多难点，这些难点的存在直接影响了司法机关打击非法集资犯罪行为的成效，这样在一定程度上就纵容了犯罪分子的非法集资行为，使损失的挽回更加困难。

经过查阅近年来非法集资犯罪案卷资料，该类案件的立案缘由仅限于被害人报案、法院、银行等部门移送、犯罪嫌疑人主动投案、在办理嫌疑人或同伙涉嫌其他犯罪中发现等被动方式。

	被害人报案	嫌疑人主动投案	法院、银行等部门移送	办案件中发现
2009年	0	1	0	0
2010年	4	0	0	1
2011年	5	3	2	1
2012年	6	1	2	2
2013年	2	1	0	0
2014年	1	0	4	0
合计	18	6	8	4
所占百分比	50%	16.7%	22.2%	11.1%

该类案件无公安机关自动介入调查立案。究其原因第一是线索来源少。有权对非法集资行为进行约束的部门主要是银监部门、工商部门以及公安机关。但银监部门仅对金融机构的金融活动实施监管，对企业、个人等其他领域的金融活动则无权干涉。而工商部门在这方面的权力主要是确认企业资格，同时依照工商管理法律法规对企业是否存在超出登记范围经营等违法情形进行监管。公安机关只有集资人的集资行为已经涉嫌犯罪时才能介入，一般公安机关发现涉嫌犯罪苗头时，非法集资活动的规模大都已经较大，社会影响也较大。而中小城市从事非法集资活动的多是中小企业或个人，大多有合法注册的公司做掩护，再加上中小城市的非法集资多采用“口口相传”的宣传途径，给非法集资的发现更是增加了困难。其次是司法介入时间难以把握，得益于中小城市地域范围小、熟人社会的特点，部分非法集资案件案发前公安机关已经发现、掌握线索，但考虑到执法效果和社会效果的平衡问题，寄希望于企业自救。再加上，查处非法集资活动具有很大的风险，不但会造成非法集资人的不满，也容易带来社会不稳定因素，从而受到各方的质疑。如果在非法集资活动规模较小、社会影响较小的时候进行打击，一般此时非法集资人的资金链还没有断裂，借贷、付息、还贷活动还能够比较流畅的进行，就会被被集资人认为是断其财路，从而对查处行为产生不满。如果在非法集资人资金断裂、资不抵债后再采取打击行动，则集资资金去向很难查清，资金追回更是存在更大的困难，往往使被害人的借款无法得到偿还，被害人容易将矛头对向司法机关，认为是司法机关慢作为、不作为所致。实践中，司法介入时机难以把握，致使现实中该类案件案发时，集资人早已资金链断裂，严重资不抵债，给被害人造成严重的经济损失。

中小城市在认定非法集资犯罪时主要存在两个问题：一是罪与非罪难以把握，即很难准确区分非法集资和合法的民间借贷之间的界限；二是非法集资罪名难以准确认定，也就是轻罪与重罪的取舍问题。

集资行为其实是广义上民间借贷的一种，非法集资行为与合法的民间借贷有很大的相似性，大多非法集资活动都会采用民间借贷的方式和手段，打着合法民间借贷的幌子，与正常的民间借贷很难区分。

司法实践中，区分民间借贷和集资型犯罪一般都是参照相关司法解释的规定。《关于审理非法集资形式案件具体应用法律若干问题的解释》和《刑事案件立案追诉标准的规定(二)》都对非法集资案件的立案追诉标准进行了规定，上述追诉标准中规定，个人非法吸收或者变相吸收公众存款数额在20万元以上或30户以上，或给存款人造成直接经济损失数额在10万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款数额在100万元以上或150户以上，或给存款人造成直接经济损失数额在50万元以上的，应予立案追诉。该规定对非法吸收存款罪的被害人数量作出规定，可操作性比较强，但该量化标准并未能将非法集资犯罪和民间借贷进行准确的区分。也就是说，某个人以借贷方式向多个人集资，只要集资数额达到20万元就可以认定为构成非法吸收公众存款罪。但是在中小城市非法集资犯罪案件中，由于闲散集资金多、借款人与集资人大都认识，集资数额很容易就达到20万元，有可能行为人仅仅向极少几个人借款，数额就会远远超出20万元，如此就被认定为非法吸收公众存款罪，与罪责刑相适应原则相违背。

司法实践中，集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪比较容易混淆，适用中的争议也比较大。现实中，非法集资犯罪案件中非法集资人的作案手段多样，极具隐蔽性和欺骗性。尤其是2011年后，犯罪分子往往依托合法注册的公司、企业，以周转资金、扩大公司规模等为由集资。而对非法集资的技术认定一般要涉及多个法律专业的知识，致使在查处该类犯罪时对非法集资进行的认定缺少明确的法理支持，打击难度较大。

根据法律规定，集资诈骗罪的构成要件中需要集资人具有非法占有的目的，而非法吸收公众存款罪则不要求集资人具有非法占有目的。认定集资人主观上是否具有非法占有的目的，需要司法人员通过集资人的客观行为来推定。“所谓推定，就是根据查明的己经存在的基础事实和人们在大量社会实践基础上总结出来的行为规律或经验法则，来做出某种判断。判断的内容是某事物的存在、不存在或该事物的状态，允许当事人推出反证予以推翻。”[①]因此面临着很多不确定性。对于集资人开设有合法注册的公司、企业，以周转资金、扩大公司规模等为借口集资，而集资人集资来的资金无法查清其真正用途，集资人辩解称集资资金用于公司亏损、归还前期借款、借款利息，其集资时没有非法占有目的的辩解无法推翻的情况，因非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的量刑存在较大差别，只能依照有利于被告人的原则，即以非法吸收公众存款罪来认定。这样既无法使罪责刑相适应原则得到真正体现，也无法让受到损失的被害人满意，从而引发上访、群体性事件等社会问题。

中小城市非法集资犯罪罪名主要集中在非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪，该两个罪名都是数额犯，因此，犯罪数额是在讨论非法集资犯罪的认定时无法回避的问题。

法律法规对非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的犯罪数额做了不同的规定。非法吸收公众存款罪的犯罪数额包括集资人全部募集所得的资金，包括先前已经归还、兑现的集资数额。集资诈骗罪犯罪数额认定的是实际所得的数额，既集资人以非法占有为目的获得的集资款的总额，要减掉集资人向被害人已经兑现的利息。

但在实践中，由于被害人大都与集资人系熟人或者经熟人介绍认识，如利息、本金已经归还、兑现，被害人没有受到实际损失，被害人一般不愿配合侦查机关提供相关的证据，致使证实该部分金额的证据只有犯罪嫌疑人的供述，该部分金额因证据不足无法认定，使得上述不同规定无法得到真正体现。

非法集资犯罪案件引发上访、群体性事件的情况多见，主要原因是，虽然在刑法层面上集资人受到了处罚，但集资资金去向不明，被害人经济损失未能挽回，引起被害人不满，从而引发信访。

2011年后的非法集资案件中，集资人大多以合法注册成立的公司周转资金等为借口进行集资，而中小城市对中小企业管理不规范，企业资金出入没有规范的账目，有些甚至根本就不做账目，给查清集资款项去向带来很大困难。再加上，非法集资犯罪涉及人员较多、资金流转复杂、查证工作跨部门等特点，即便是资金去向已经查清，追回的可能性也不大，故基于司法成本等考虑，非法集资案件中集资资金去向很难查清。

中小城市非法集资案件中，集资人和被害人一般很少会签订正式的借贷合同，一般只是书面的借条，有的甚至只是口头上的约定，致使有些债权债务关系无法认定，而且，案发时集资人大都已资金断裂，严重资不抵债，虽然有些债权债务关系能够认定，但集资人已没有能力进行偿还，被害人损失无法挽回。

基于上述论述，中小城市非法集资案件有其自身的特点和疑难问题，针对这些特点和疑难问题制定专门的惩治、打击策略，才能有效的减少该类犯罪。

德国著名刑法学家李斯特说过：“最好的社会政策即最好的刑事政策。”在现有的立法、制度下，非法集资犯罪线索的收集应依赖于社会力量的共同参与。

1.发挥群众力量，有效查处非法集资犯罪。利用中小城市地域较小、熟人社会的特点，公安机关应有效的发挥治安耳目及群众的作用，制定举报奖励制度，准确掌握民间资金流向，更多的搜集非法集资犯罪线索。另外，公安机关在非法集资案件侦查过程中，应坚持将非法集资人的主观目的作为侦查工作的重点，为之后审查起诉、审判的定性提供较为坚固的证据支持。

2.利用工商、银监等监管部门的监管职能，有力发挥司法机关的打击职能。首先，公安机关应联合非法集资监管部门，成立打击非法集资工作机构，并将打击非法集资犯罪和规范金融市场秩序结合起来，实现资源共享、标本兼治。其次，推动各部门之间的信息资源共享和执法工作联动。如银行等部门应对可疑大额资金流向进行关注并将情况报备给公安机关。工商部门在工作中应注重调查公司资金及经营情况，掌握可疑线索后报公安机关进行初查。

一是在检察机关内部成立金融检察科。鉴于中小城市非法集资案件数量相对较少，检察机关工作人员不足，可以自侦查监督科、公诉科抽调2到3名业务骨干成立金融检察科，专门负责金融犯罪案件的批捕、公诉等工作，从而能够更专业、更客观的的办理非法集资等金融犯罪案件，以解决该类犯罪认定难的问题。二是提前介入侦查。对该类型案件提前介入侦查、引导取证工作，尽量在侦查阶段将案件的定性、证据的收集、固定和被害人信息的掌握等问题解决好，为案件的审查起诉、审判工作打下坚实的基础。三是追求法律效果的同时，注重办案的社会效果。对非法集资人主观恶性较大、犯罪情节较重、社会危害性较大的案件，依法从严处理，加大打击力度。同时，对于主观恶性较小、犯罪情节较轻、社会危害性较小、所营企业有发展前景的犯罪案件，贯彻宽严相济的刑事政策，力求实现法律效果和社会效果的有机统一。

探索建立长效的追赃机制，坚持“人赃并重”的原则，解决非法集资类犯罪“追不到赃”的问题。

1.追赃贵在及时，公安机关在第一时间介入调查后，建立预审时财产申报、登记，防止赃款赃物通过地下钱庄等方式“变身”后被转移、隐匿。侦查搜集、查证、固定犯罪证据的同时，对涉案的犯罪嫌疑人及时采取强制措施，限制其他涉案人员的出境。对负债后去向不明、携款外逃的犯罪嫌疑人，加大追缉力度。及时组织审计部门进驻企业进行资产审计，查封企业财产，对涉嫌隐匿、转移资产的，依法予以追缴，彻底查清涉案企业及人员的资产状况、资金流向等犯罪事实。

2.检察机关要适时介入，引导公安机关取证，做好是否挥霍与转移赃款、是否逃匿、是否将募集资金用于与经营无关的开支等方面证据的固定工作，及时纠正侦查机关在追赃、退赃中的不规范行为。积极发现、寻找涉嫌职务犯罪线索，并已送相关部门立案侦查。在区分个人行为与企业行为的同时，更应注意财产混同等问题，尽力挽回损失。

3.法院对于已送起诉的该类案件，应当向被告人阐明积极退赃能够作为依法酌情从轻处罚的量刑情节，鼓励被告人积极退赃及家属自愿代赔。同时在符合刑事和解前提下，在征得被害人同意，可以启动刑事和解，检察机关亦可以配合法院以轻缓的方式追究被告人刑事责任。在执行案件过程中，对恶意逃避债务的经营者，及时发出限制高消费令。同时，建立财产举报奖励，广泛发动群众参与追赃工作，让更多的人参与到监督中来，引导赃款线索的知情群体积极举报。

[①][日]池田修、前田雅英：《刑事诉讼法讲义》，东京大学出版会，2004年版，第315页。