对基层民事检察监督案源问题的思考——以L市人民检察院为例 |临安检察网杭州市临安区人民检察院官方网站

新《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”，该条款完善了我国民事检察监督制度的内容，将检察监督的范围从原来的“审判”过程改为“诉讼”的整个过程，扩大了监督的范围；第208条将“损害国家利益、社会公共利益”的调解书纳入了检察监督的范围；同时，确立了抗诉以外的第二种监督方式即“检察建议”，增加了监督的方式。可以说，民事检察职能繁多，包括对生效裁判的监督、执行监督、审判活动违法行为监督、审判人员违法行为监督、虚假诉讼监督、执法监督、支持起诉、督促起诉、公益诉讼等，其中对生效裁判的监督是民事检察监督的传统业务，其余都是法律赋予的新职能。

但自新《民事诉讼法》施行以来，基层民事检察发展之路依旧艰难，本已匮乏的案源几近枯竭，新《民事诉讼法》赋予的新职能也由于各种原因的限制未能得到很好的发展。近年来，民事检察监督相对行政检察监督更具常态化和稳定性。本文将以L市院近5年办理的民事行政检察监督案件的数据为依据，从民事检察监督的角度，对基层民事行政检察监督案源的问题进行分析。

L市院五年来受理70件民事检察监督案件，年均受理10件左右。首先，诉讼监督类案件中，民事类占了绝对数，五年中没有受理过1件一审行政诉讼生效裁判监督案件，行政方面只有对行政机关的行政执法监督。其次，从传统主业即对生效裁判监督来看，以民诉法修改前后来对比，民诉法修改前的四年（2009至2012年）与修改后的四年（2013年至2016年）在数量上处于大幅下降的趋势。第三，从各类案件的受理数来看，各项监督职能发展不平衡，如行政执法监督每年均有一定量的受理数，虚假诉讼监督自2013年后受理数量也较稳定；执行监督、生效裁判监督、审判监督不仅数量少，而且有些年份是空白；目前为止，有些职能如支持起诉、审判人员违法行为监督仍是空白。

（二）案件来源渠道窄，当事人申诉所占比例小，大部分案件系依职权发现

从案件来源的方式看，只有很小比例的案件系由当事人或其他利害关系人向检察机关申请监督的，在70件受理总数中只有26件，仅占37%，有些年份仅仅只占13%，大部分案件系检察机关在履职中依职权发现或相关部门移送。另外，当事人申诉的主要的案件类型为对生效裁判的监督、执行监督、虚假诉讼监督，其余类型的案件如行政执法监督、审判活动监督基本上是检察机关在办案中发现。

当事人申请监督的26件案件中，只有6件支持监督申请，仅占总数的23%；而依职权监督的案件则是百分之百启动监督程序，分别以检察建议、移送线索函等形式。

通过第一部分的数据分析，我们可以发现，除行政执法监督案件，L市院近5年办理的民事检察监督案件只有39件，案源问题制约着基层民事检察监督工作的发展。新《民事诉讼法》及《民事诉讼监督规则》实施后，基层民行检察部门的案源问题似乎更加严峻。

1、因前置程序的设置，使基层民行检察部门对生效裁判提出的监督申请的受理条件更加严苛

从整体上看，新《民事诉讼法》是扩大了监督范围，使检察机关的监督范围几乎贯穿整个民事诉讼环节（包括对法院审判监督程序以外的所有违法行为、法院执行行为、法院生效裁判文书和特定种类的调解书等），但客观上又严格限制了申诉的条件，将当事人向检察机关申诉的一审案件阻挡在外，这使得民事检察监督沦为法院自身监督程序之外的一种附属。《民事诉讼监督规则》第32条规定：“对人民法院作出的一审民事裁判，当事人依法可以上诉而未提出上诉，向检察机关申请监督的，除特殊情形外，检察机关不予受理。”依据该规定，当事人在能上诉的情况下必须先行上诉，之后才能申诉，这客观上使得基层民行检察部门不能受理二审终审的案件。我国法律审判实行两审终审制，只有适用特别程序和小额诉讼程序审理的案件实行一审终审。但只有事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件才能适用小额诉讼程序，此类案件涉及的矛盾通常不会引发再审程序。而特别程序案件本身就极少，而且对民事权益没有争议，几乎没有当事人会申请再审。工作实践中，我们发现大量针对生效裁判提出的监督申请绝大部分是二审终审的案件，根据相关规定，这些生效裁判至少由中级人民法院作出。根据同级监督的原则，这部分案件由市级以上检察机关管辖。基层民行检察部门能受理的申请只有那些因违法送达等不可归责于当事人的原因而没有上诉等特殊情况，但是随着审判程序的规范化，此类案件的数量也将会逐年减少。

新《民事诉讼法》生效实行前，如果案外人认为生效裁判、调解书侵犯了其合法权益的，通常只有通过控告、举报等方式向民行检察部门提出监督申请，从而启动再审程序。新《民事诉讼法》实行后，确立了第三人撤销之诉制度。所谓第三人撤销之诉，即如第三人认为生效裁判、调解书侵犯其民事权益的可以直接向作出生效裁判、调解书的人民法院提起撤销之诉，从而达到维护自身权益的目的。[①]与抗诉程序可能导致的漫长、繁琐的维权道路相比，第三人撤销之诉无疑是第三人不错的选择。当然，这也意味着基层民行检察部门将失去这部分案源。

法律虽然规定了检察机关对人民法院的诉讼活动有监督的权利，但未能从制度上保障监督的效力，导致民行检察部门面临尴尬局面。一方面，民行检察部门的监督容易被以“依法独立行使审判权”为由拒绝，另一方面，容易引起谁来监督监督者的质疑。[②]其中，最关键的问题还是：监督结果没有保障。如：检察机关具有抗诉的权利，但抗诉并不必然会引起改判的结果；具有提出检察建议的权利，但并不必然被采纳，甚至可能会不被理会，对于法院无理拒绝采纳的行为并无法律法规来制约（除非法官涉嫌职务犯罪），这严重影响了民行检察部门甚至是检察机关的公信力。整个民行检察监督体系都面临这样的尴尬局面，更何况在位于检察监督系统底部的基层民行检察部门。

（二）外因分析：当事人意思自治、民行检察部门的构成及地位限制了案源

民事诉讼的当事人对其民事权益具有绝对自主的处分权，等于说当事人有权在纠纷发生后自主决定是否起诉、是否上诉、是否申请再审以及是否申请执行。这客观上也限制了基层民行检察部门的案源。因为在当事人未提出监督申请的情况下，裁判、调解书本身又不损害国家利益、社会公共利益，检察机关即使发现生效裁判、调解书存在认定事实或适用法律方面的错误，也不适宜主动依职权启动监督程序，否则就违背了民事审判领域当事人意思自治的原则。

在基层检察机关，与公诉、侦查监督等部门相比，民行检察部门相对较为独立，因为工作性质和职能的原因，加上重刑轻民的传统观念，发展也相对缓慢。人数上看，民行检察部门的干警人数相对于其他部门较少。杭州市14个基层检察院民行检察部门人数都在5人以下，其中3至4人的有6个基层检察院，但基本上都包含1至2名5年内即将退休的老同志；其余8个院均为2名干警（科长和内勤各1人），甚至部分地区主要靠科长1人办案，办案力量紧张。

传统观念认为，检察机构的主要职能就是控诉犯罪，民事检察监督职能在检察机关的职能定位中处于偏低的地位。因此民事检察监督工作一直是检察机关整体工作当中较为薄弱的环节，这直接导致基层民事检察监督的力量特别薄弱，社会认知度极低。不少人对民行检察监督职能不了解，而了解相关情况的人，则会因案件流程较长、效果不佳而放弃选择这条法律救济的途径。

民事检察监督主要是事后监督，在民事检察监督的工作实践中，因为我们一般是以事后介入的方式发挥职能作用，客观上加大了发挥监督职能的难度。同时，立法又将检察机关的监督权更多地限定在程序启动权和建议权之上，直接影响了监督的效果，这对基层民事检察监督案源的影响特别大，致使原本就匮乏的案源几近枯竭。

接触基层民事检察监督工作已有五年之久，时常对基层民事检察监督案源问题所面临的困境进行思考，现提出自己思考的几点建议，以期对今后的基层民事检察监督工作有所帮助。

（一）没有权利的保障，民事检察监督制度形同虚设，应当完善相关立法

1、完善民事检察监督的效果保障机制，明确检察建议的法律效力

《民事诉讼法司法解释》第415条和第419条规定了人民法院应当受理的再审检察建议的范围以及受理后的审理程序，明确了再审检察建议具有与抗诉同样的法律效力；最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》规定了人民法院对于执行监督案件应当在三个月内办理完毕并书面回复人民检察院。但未明确对于再审检察建议、执行监督类检察建议之外的民事检察建议的效力。而在基层司法实践中，人民法院对人民检察院的检察监督行为尤其是检察建议存在消极对待的情况。[③]

我们认为，其它类型的民事检察建议亦应当具有与再审检察建议相同的强制力。对于检察机关提出的检察建议，人民法院应当在接到检察机关提出的抗诉书及不同的检察建议书时，设定不同的审查和办理期间，办理完毕后作出相应的文书并依法送达检察机关和当事人。法院确有正当理由需要延期审查的，可以向上级人民法院申请延长审查期限；无正当理由逾期不处理的，检察机关可以提请上一级检察机关进行监督。上一级检察机关经审查认为检察监督事项成立的，向同级人民法院发送检察监督建议书。同级人民法院收到检察监督建议书，应当根据情况要求下级人民法院提交书面说明；有必要的，应当向当事人或利害关系人进行调查。经审查，人民法院认为民事检察监督建议书的内容成立的，应当责令下级人民法院立即更正错误；不成立的，退回人民检察院和相关当事人，并说明理由。

民事检察监督的顺利、有效地实现，必须借助一定的手段和措施，否则，法律赋予的权力便是空洞的。[④]民事诉讼的核心在于证据，诉讼程序的推进和实体裁判的结果都是围绕着证据进行的，同样，民事检察监督也离不开证据。要对审判活动、裁判结果以及执行活动进行监督，并且保证民事检察监督的效果，必须赋予并保障检察机关相应的调查核实权。

《民事诉讼法》第210条规定了人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条规定了可以采取以下调查核实措施：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）询问当事人或者案外人；（三）……。从上述规定可以看出，民事行政检察部门在履行法律监督职责时可以采取查询问、调取、复制相关证据材料及询问当事人或者案外人等措施，《民事诉讼法》第67条规定：人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。《民事诉讼法》第109条规定：人民法院对必须到庭的实行，经两次传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以拘传。

从以上相关规定不难看出，虽然相关法律赋予了检察机关在履行法律监督时的调查核实权，但却没有任何强制有力的手段保障调查核实权的顺利实施，因此在实践中经常会出现调查不畅的情况，如通知当事人或案外人到院询问时，对方会以各种理由推拖甚至拒绝。而作为办案人员，却没有任何手段可以约束或者有什么方法可以让对方接受询问，每当这个时候，办案人员就会觉得无奈和无力。相对于审判机关人民法院来说，法律赋予了他们更多的主动权和权威性，如“有关单位和个人不得拒绝”，如人民法院可以传票传唤，甚至可以拘传。

因此，我们认为，为了保障民事检察监督取得成效，就必须在立法上予以完善，如规定不得拒绝检察机关的调查及拒绝调查所引起的后果，赋予调查核实权的刚性，等等。

与调查取证权一样，调卷阅卷权对检察机关的民事检察监督工作具有重要的意义。一个民事案件经过一审、二审、申请再审，当事人仍不服，向检察机关申请监督，往往案情较为复杂，检察机关仅通过申请书、法院的判决书难以了解案件的真实情况以及庭审的质证、辩论过程，难以确定证据的效力及其采用是否合法，更难了解案件审理过程中是否存在审判人员枉法裁判、徇私舞弊的情况。

《民事诉讼监督规则》第51条规定：“人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗”，尽管这是司法解释，但“可以”的用语及最高人民检察院单方制定的司法解释这两个因素，终究是不能保证民行检察部门的调卷阅卷的权利。

立法应当赋予检察机关有权向人民法院调取、查阅与民事案件有关的案卷材料及其他材料的权利，且人民法院不得拒绝。

基层检察院检力有限，民行检察部门的人员力量往往相对较弱，使其办案能力也相对较弱。因此，为了保障民事法律监督在基层民事检察监督工作中得到落实，必须加强基层检察机关民行检察部门的人员配置，有条件的要特别引进一批民事法律专业的法律人才充实到队伍中来。

由于民事检察监督工作涉及到民事诉讼的全过程，案件从确立到实体审查以及裁判等整个过程都需要办案人员的专业劳动。这就要求从民事检察监督工作的人员不仅需要掌握民事诉讼方面的基本法律理论知识，同时还要具备丰富的基层民事检察监督工作经验。另外，作为民行检察部门的工作人员还应具有较高的思想道德素质和责任感，尤其是基层。因此，需要加强民事检察监督工作人员的业务能力和道德素质，提高他们公正执法的意识。

（三）重塑民事检察监督工作的执法理念，提高对民事检察监督工作的科学认知

1、从民事检察宣传的沿革来看，往往只注重对外宣传，对内宣传重视不够，对民事检察工作的长远发展和队伍的建设都是不利的。我们认为，基层民行检察部门不仅应当注重对外宣传工作，更要注重将自身工作情况、取得的成绩和存在的困难及时全面地向院党组、院领导汇报，向全院干警汇报。民事检察干警在工作中应保持积极向上的精神面貌和工作状态，多沟通，多研讨，不断提升自身业务水平，营造良好的氛围，保证基层民事检察工作持续发展。

2、为提高人民群众对案件申诉渠道的认知，基层民行检察部门还应该加大宣传力度，利用相关的法律平台（微博、微信、司法所、律师事务所以及法律服务等平台）为人们提供丰富的法律服务咨询，让更多的人民群众了解基层民事检察监督工作。

3、以人民群众的利益为工作的出发点，增强人民群众对基层民事检察监督的信任和信心，增强基层民事检察监督的公信力。围绕解决人民群众最关心、最直接的利益问题，把侵害人民群众利益的案件作为基层民行检察部门的工作重点，突出办理涉农、弱势群体、涉众等关系人民群众利益的案件。

注释：

[①] 刘晓楠：基层民事检察工作的困境与出路，《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2014年第4期。

[②] 路志强，高继明：中国民事检察监督的法理思考——以评析理念变迁为基点，《西南政法大学学报》，2013年第5期。

[③] 丛树德：民事检察建议制度之运行现状与完善建议，《法制与社会》，2016年第16期。

[④] 范卫国：民事检察调查核实权运行机制研究，《北方法学》，2015年第5期。