自最高人民检察院开展行政非诉执行监督专项活动以来，行政非诉执行已成为基层检察院做实行政检察工作的突破口。但作为一个新的监督领域，行政非诉执行监督在实践中仍存在一些争论。如何构建行政非诉执行监督制度体系，是当前亟待解决的重要问题。

行政非诉执行监督的边界与穿透式监督

行政非诉执行是指当行政相对人在法定期限内对行政行为既不提起行政复议或行政诉讼，又不予以履行时，行政机关向法院申请采取强制措施，对行政相对人强制执行该行政行为。行政非诉执行的依据为行政机关作出的生效行政决定。那么，行政非诉执行监督是以法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁决、实施、执行异议和复议等执行活动为监督对象，还是可以拓宽到对行政机关违法行为的监督？行政机关怠于向法院申请执行以及法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形是否属于检察机关监督的范围？

学界和实务界对此争论较大，形成了两种观点。一种观点认为，行政非诉执行监督应当坚持审查行政行为合法性和法院审查与执行行为并重，不仅要监督法院的审查和执行行为，同时要注重对行政不当干预的监督。另一种观点认为，行政非诉执行监督的边界还是法院的执行活动。行政机关对已经生效的行政处罚未及时申请执行，或者法院裁定由行政机关强制执行后行政机关未及时执行的行为，性质上属于职务违法，应当属于监察委的监督范围。笔者认为，根据相关法律规定，在行政非诉执行监督中，检察机关是对法院在执行非诉法律文书过程中的立案审查和执行实施行为进行监督，相应地，行政非诉执行监督的边界也应是法院的执行活动。

据此，行政非诉执行监督是对生效法律文书的执行工作进行监督，其监督重点应包括两方面：一是法院对行政非诉执行申请是否依法进行立案审查和作出裁定；二是法院对行政非诉法律文书的执行是否存在违法情形。由于法院要按照“行政行为存在重大且明显违法的情形”这一标准进行审查并作出裁定，检察机关在对法院就行政非诉执行案件作出的裁定实施上述监督时，必然会涉及行政机关，所以应坚持穿透式监督的理念。检察机关如果发现该行政行为的实施主体不具有行政主体资格，或该行为明显缺乏事实或法律依据，或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，而法院仍然作出予以执行的裁定，则检察机关不仅应向法院发出制止执行违法行政行为的检察建议，还应审查相应行政公职人员是否存在职务违法行为并将相关材料移送有关部门。

由于行政非诉执行监督的范围是法院的执行活动，行政机关对于符合强制执行申请条件的行政决定怠于向法院申请执行的，尚未进入执行环节，检察机关就不宜将之纳入行政非诉执行监督范围。但是，对行政机关不依法及时履行职责的行为，检察机关可以向相关单位或部门提出改进工作、完善治理的检察建议。

行政非诉执行中的“裁执分离”与精准监督

“裁执分离”可分为法院内部的裁执分离和外部的裁执分离。

一、法院外部的“裁执分离”。依据行政诉讼法、强制执行法所确立的规则，法院是行政非诉执行的执行审查和执行实施主体，因此以对法院的执行活动监督为主。但根据现有的司法解释，实践中确立了法院对行政机关的执行申请进行审查并作出执行裁定，由行政机关组织执行的“裁执分离”模式。行政非诉执行行为的实施主体一般是法院，但基于法院的执行裁定赋予的义务，行政机关也有可能成为实施主体，如法院在裁定准予执行的同时明确由某行政机关组织实施的情形。在此情形下，对行政非诉执行的监督也会涉及到对行政机关具体行政行为的监督，监督对象也就包括了法院和行政机关。从这层意义上来讲，行政非诉执行监督是检察院依法对法院在受理、审查、裁定和实施行政机关申请其强制执行行政决定过程中存在的违法行为或者不履行、怠于履行执行职责的行为，依法提出检察建议，督促其纠正。这与上文所讲的行政机关怠于履职完全不同：此时已进入到执行领域，经过了执行审查和裁定，而上文所述情形完全未进入执行领域。此时，发现被裁定履行的行政机关怠于组织实施的，可以开展检察监督，促使行政机关依法履行职责。

二、法院内部的“裁执分离”。在行政非诉执行领域，部分地区实行集中管辖，由此易产生的问题是行政机关根据准予执行裁定向执行实施法院申请强制执行后，具体负责执行实施的法院的裁决意见与作出准予执行裁定的法院的裁决意见相冲突。在审查法院作出准予执行裁定后，行政非诉执行案件本应无须再进行合法性审查直接进入执行实施阶段，实践中却出现了执行法院以“法律已经授予行政机关强制执行权”为由，裁定对行政机关的强制执行申请不予受理，从而使得裁决之间发生冲突。在“集中管辖”背景下，负责“执”的法院进行了二次合法性审查，导致申请执行的行政机关无所适从，并损害了司法的权威性。而且，由于“裁”“执”法院分离，现行立法并未明确裁定移送执行的主体是法院依职权移送，还是行政机关再次申请，也没有规定行政机关再次申请的期限，实践中以行政机关自行申请居多。同时，由于行政相对人的情况不同，行政机关无法及时掌握裁定生效的时间而耽误再次申请执行或拖延、怠于再次申请执行，导致执行效率降低。对此，最好是通过出台司法解释弥补漏洞，在立法出台之前，可通过与法院、行政机关多方沟通、建立机制，就相关问题达成共识。

行政相对人的“禁止不利益变更”与能动监督

对于蒙受错误的行政决定或法院裁定侵害的行政相对人来说，申请行政非诉执行监督是其获得救济的有效机制。但在一些个案中，除了行政行为或法院执行行为确有错误外，行政相对人也有不当行为，此时若是由行政相对人向检察机关提出行政非诉执行监督申请，检察机关是否可以突破行政相对人的主张，对全案进行审查并对行政相对人采取监督措施？即行政相对人能否受到“禁止不利益变更”原则的保护？

“禁止不利益变更”原则的要旨在于，要求在后续的救济机制里，不得加重申请救济人的负担或者减损其权益。宪法赋予检察机关行使法律监督职能，并对行政机关作出的行政行为和法院对非诉执行的处理实行法律监督。从监督的刚性要求来说，行政非诉执行监督应是对包括行政相对人在内的行政法律关系主体一体适用“违法必究”。但目前检察机关对行政非诉执行活动与执行依据的合法性审查仍较为薄弱，检察机关难以发现执行活动违法、执行依据违法。在这种情势下，如果行政相对人因自己在执行中的违法行为，而在其后的监督程序中给自己招来不利后果，反而会阻吓潜在的申诉者，减少案件线索来源。

反之，如果从制度价值的法解释学来看，行政非诉执行监督制度的目的之一就是聚焦人民群众关注的热点问题和社会治理的重点问题，加强对确有错误的裁定或行政决定提出检察建议并予以纠正，既支持行政机关依法行政，更要注重保障民营企业和公民的合法权益，对行政争议进行实质性化解。而这就是国家权力对公民权利的谦抑，是国家对个人应保持一定的宽容。这种认识推广至行政非诉执行监督领域，就是应当保障当事人诉讼权利和检察机关依职权监督的平衡，通过对当事人实行“禁止不利益变更”原则，保障其申请行政非诉执行监督的积极性，更有效地发挥制度功效。尽管“禁止不利变更”原则有时可能与追求实体真实相违背，甚至与形式上的“依法行政原则”相背离，但其代表了“国家应当具有的谦抑美德”。

因此，检察机关应根据能动监督的理念，在维护社会公共利益方面更加主动开展工作，强化依职权启动监督程序。但在行政相对人申请启动监督的场合，在没有涉及国家利益和社会公共利益时，检察机关不宜对作为申请人的行政相对人进行监督，以畅通案件来源。（作者单位分别为华南理工大学法学院、广东省广州市人民检察院）