目前，关于存疑不起诉案件处理的相关法律法规主要源于刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《刑诉规则》）。根据刑事诉讼法第175条第3款和第4款之规定：“对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”同时，《刑诉规则》第367条也对该规定进行了细化：“人民检察院对于经过一次退回补充调查或者补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有再次退回补充调查或者补充侦查必要的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。”

司法实践中有观点认为，为确保案件质量，案件至少需要经过一次退回补充侦查程序才能作出存疑不起诉的决定。对此，笔者并不认同。对法条的正确释义应该是：对于事实不清、证据不足的案件可以直接作出存疑不起诉决定。

首先，刑事诉讼法规定了案件经过二次补充侦查应当直接作出存疑不起诉处理，没有规定一次补充侦查才能作存疑不起诉，但是《刑诉规则》规定了一次退回补充侦查即可作出存疑不起诉处理。如果机械地理解法条，认为案件必须经过一次退补，那么《刑诉规则》就突破了刑事诉讼法规定。因此司法实践中的上述观点是错误的，正确的理解应该是，刑事诉讼法规定案件最多可以退回补充侦查二次，如果在二次退补后仍不能对案件进行定性，则必须作出存疑不起诉处理。《刑诉规则》规定的是在经过一次退回补充侦查后，也可以直接作出存疑不起诉规定，但需要经过检察长批准等一系列具体程序。综上，按照这种理解方式，刑事诉讼法和《刑诉规则》并不矛盾，二者是对于二次退补和一次退补后应当如何处理进行规范，而非规定案件必须经过几次退回补充侦查才能作出存疑不起诉处理。

其次，在司法实践中，存疑不起诉案件客观上存在无可补的情形。笔者接触的部分案件在移送审查起诉后发现：有的案件距离案发时间较长，大部分证据已经灭失，即使退回补充侦查，也无法补充到能够定罪量刑的证据。有的案件侦查机关已经开展了大量工作，对证据进行了全方位的搜集和整理，即使再退回补查，由于案件的客观情况，也很难补充到其他有用的证据。上述对法条的理解容易导致在审查起诉过程中，为了作出存疑不起诉的需要，对案件进行空退。根据最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》要求，上述情况属于补充侦查客观上没有查证可能性的情形，因此难以填制具有明确格式和要求的《退回补充侦查提纲》。

再次，因事实不清、证据不足为由不经退补直接作出存疑不起诉案件不会影响案件质量。

一方面，用好自行补充侦查权是做优刑事检察的前提之一。刑事诉讼法第175条第2款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”根据该法条，检察机关自行补充侦查取得的证据效力等同于退回公安机关补充侦查，在法庭审理阶段同样可以作为证据使用。在审查起诉期间内可以由检察机关通过自行补充侦查解决证据问题，避免或减少退回补充侦查的情形。案件进展到审查起诉阶段，承办检察官往往更清楚案件的走向以及应该采信哪些方面的证据，因此在该阶段自行补充少量、简单证据，不仅节约司法效率，而且在某种程度上还会优于退回补充侦查。另一方面，补充移送是完善存疑不起诉案件证据的重要途径。根据最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第10条第1款之规定，案件基本事实清楚，虽欠缺某些证据，但收集、补充证据难度不大且在审查起诉期间内能够完成的，可以通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率。在案件移送审查起诉后，检察机关可以进行自行补充侦查，也可以要求公安机关直接补充证据事实，无论哪种情况均可以将案件控制在法定期限范围内解决，最大限度地降低“案－件比”。

最后，司法实践中的上述观点不符合降低“案－件比”要求。案件从公安机关立案侦查到移送审查起诉已经经过一定诉讼时间，将案件空退回到公安机关补充侦查，至少需要将案件办理期限延长一个月。从刑事诉讼公正和效率的价值要求考虑，即使是取保候审的案件也会给犯罪嫌疑人工作和生活带来很多不便。由于案件久拖不决，也会令被害人对检察机关办案效率失望。这种单纯为了程序正确而损失司法效率的情形不仅损害检察公信，也不利于公平保障诉讼当事人权利。因此，案件在无证据可补充的情况下，应该考虑直接作出存疑不起诉的决定。

对于存疑不起诉案件是否必须经过退回补充侦查的法律理解，不仅仅是个案问题，还涉及司法理念和人权保障。检察机关可以通过开展自行补充侦查以及要求公安机关补充移送证据等方式，探索降低存疑不起诉案件退查率进而充分尊重和保障人权，缩短办案时间，避免给当事人造成讼累。（作者单位：吉林铁路运输检察院）